Представленный проект Закона Кыргызской Республики «О противодействии экстремистской деятельности» имеет целью обновить и упорядочить законодательство КР в области противодействия экстремистской деятельности и, в частности, привести его в соответствие с Конвенцией Шанхайской организации сотрудничества по противодействию экстремизму (далее – Конвенция ШОС).

Мы понимаем важность этих задач, но хотели бы указать на ряд позиций в законопроекте, которые требуют более или менее существенного уточнения или даже изменения формулировок, чтобы избежать двусмысленности толкования и внутренних противоречий в законодательстве КР. Мы предложим также минимально необходимые изменения, которые, на наш взгляд, следует внести в другие правовые нормы.

Основные замечания

Начнем с наиболее существенных замечаний, которые имеют значение для всего законопроекта.

1. Определение экстремизма в ч. 1 ст. 4 приведено в соответствие с Конвенцией ШОС, но требует уточнения.

Далеко не любые антиконституционные действия, то есть действия, идущие вразрез с Конституцией, являются признаком экстремизма, даже если у этих действий есть политические и т.п. цели (примеров можно привести очень много).

Поэтому предлагается в конце п. 1 после слова «действий», добавить: «, ведущих к насилию», сохраняя тем самым целостность определения в п. 1.

Это определение очень важно, так как далее к нему фактически апеллируют многие другие статьи законопроекта, где используется понятие «идеологии экстремизма». Можно прямо в ч. 1 ст. 4 либо при первом упоминании «идеологии экстремизма» оговорить, что под таковой понимается именно «идеология, направленная на достижение политических, социальных, расовых, национальных и религиозных целей путем насильственных и иных антиконституционных действий, ведущих к насилию».

То же относится к понятию «экстремистские цели», которое используется в п. «б» ч. 2 ст. 4 законопроекта: их надо прямо увязать с ч. 1 той же статьи – как «достижение любых политических, социальных, расовых, национальных и религиозных целей путем насильственных и иных антиконституционных действий, ведущих к насилию».

Понятие «преступления экстремистской направленности», которое употребляется в п. «а» ч. 2 ст. 4 законопроекта, не имеет сейчас общего определения в законопроекте, а сам этот п. «а» перечисляет явно лишь часть таких преступлений. Во избежание недоразумений при дальнейшем использовании этого термина в законодательстве, имеет смысл после этих слов прямо дописать: «то есть совершаемых для достижения любых политических, социальных, расовых, национальных и религиозных целей путем насильственных или иных антиконституционных действий, ведущих к насилию». Следует считать, что такая формулировка включает в себя и любые преступления, совершаемые на почве разных видов вражды (розни), что является общим отягчающим обстоятельством согласно п. 2 ч. 1 ст. 74 УК.

Видимо, в связи с введением понятия «преступления экстремистской направленности» следует изменить и состав ч. 1 ст. 331 УК, чтобы эта часть относилась к организациям, совершающим любые такие преступления, а не только возбуждающим вражду, что неоправданно сужает состав ч. 1 ст. 331.

2. На сегодняшний день все прямо названные в ст. 4 экстремистские действия являются преступлениями, предусмотренными УК. Но некоторые из этих действий не представляют сами по себе столь значительной общественной опасности, чтобы считаться именно уголовными преступлениями.

В первую очередь это относится к распространению экстремистских материалов. Такое действие, если оно не содержит состава иного преступления (например, призывов к терроризму или возбуждения религиозной вражды), вполне может преследоваться в рамках Кодекса Кыргызской Республики о правонарушениях (далее – КоП), по аналогии с тем, как это сделано в законодательстве, например, Российской Федерации.

То же относится к распространению и демонстрированию атрибутики и символики запрещенных организаций.

Стоит рассмотреть также вопрос о частичной декриминализации некоторых других уголовно наказуемых деяний. Например, возбуждение вражды (ст. 330 УК) может рассматриваться как правонарушение, а не преступление, если оно не имеет квалифицирующих признаков (то есть подпадает под ч. 1 статьи) и не совершено повторно в течение года – такая система действует в России с начала 2019 года.

Если согласиться хотя бы с частью этих предложений, следует немного изменить формулировку первого абзаца п. «а» ч. 2 ст. 4 законопроекта: вместо «преступлений экстремистской направленности» должно быть написано «преступлений либо правонарушений экстремистской направленности».

3. Как распространение экстремистских материалов, так и распространение и демонстрирование атрибутики и символики запрещенных организаций не всегда имеют антиконституционные цели. Законопроект делает исключение для научных целей, но этого недостаточно. Легко привести примеры, когда такие материалы или символика используются в художественных и учебных целях, в целях информирования или в целях полемики с соответствующей экстремистской идеологией. Они также могут быть использованы случайно вне контекста такой идеологии.

Поэтому в ч. 5 ст. 4 законопроекта необходимо удалить второе предложение (о научной деятельности), а первое предложение продолжить словами «, с целью распространения идеологии экстремизма». Таким образом данное положение будет запрещать именно конкретные формы распространения такой идеологии.

Соответствующую поправку необходимо также внести в ст. 11 и 20 законопроекта и в ст. 332 УК (а если ее состав будет полностью или частично перенесен в КоП, то и туда).

5. Статьи 14-15 об ответственности средств массовой информации и статьи 17 и 19 об ответственности организаций предлагают сейчас недостаточно четко прописанный и неоправданно жесткий механизм реализации этой ответственности.

Например, ч. 1 ст. 14 начинается с предположения, что СМИ может распространять экстремистские материалы, но в этом не будет признаков преступления, хотя такое действие сейчас является преступлением согласно ст. 4 и согласно УК. Видимо, все же предполагается, что в каких-то случаях распространение экстремистских материалов преступлением не является. Само по себе это согласуется с нашим предложением считать такие действия не преступлением, а правонарушением. Но в нынешнем виде начало ст. 14 остается непонятным.

С другой стороны, даже совершение преступления экстремистского характера одним сотрудников СМИ или одним членом организации не должно является достаточным основанием для ликвидации всего СМИ / всей организации. Разумеется, такое событие многое говорит об этом СМИ / этой организации и привлекает к ней вполне правомерное внимание правоохранительных органов, но ликвидация за один такой эпизод является непропорциональной мерой.

Мы предлагаем переписать перечисленные четыре статьи таким образом, чтобы ввести единый и прозрачный механизм ответственности:

- в случае выявления факта распространения экстремистских материалов, символики или атрибутики экстремистских организаций, пропаганды идеологии экстремизма, либо (для организации) совершения иного преступления или правонарушения экстремистского характера СМИ/организация получает предостережение, в которое включается перечень мер для исправления нарушений (в случае, если такие меры в принципе могут быть приняты;

- обоснованность такого предостережения может быть обжалована СМИ/организацией через суд;

- СМИ/организация должны принять меры для исправления нарушений в течение 30 дней, если предостережение не признано судом незаконным;

- если меры не приняты в срок либо если в течение года после вынесения предостережения такой факт выявляется вновь, это может стать основанием для закрытия СМИ / ликвидации организации на основании судебного решения по иску Генеральной прокуратуры;

- наличие у Генпрокуратуры формальных оснований для подачи подобного иска само по себе не должно быть юридически обязывающим обстоятельством для принятия судом решения о ликвидации СМИ/организации. При рассмотрении иска суд должен принимать во внимание все обстоятельства дела, в том числе общую направленность деятельности, общественное значение и репутацию СМИ/организации и т. п. В результате суд должен иметь возможность принять и иное решение, например, дав СМИ/организации еще один шанс на исправление.

Частные замечания

Здесь мы приводим – по порядку следования статей законопроекта – частные замечания по формулировкам.

1. В ст. 3 в абзаце, начинающемся со слова «недискриминации…» имеет смысл термин «инвалидность» заменить или дополнить термином «состояние здоровья». Инвалидность является скорее техническим термином, означающим наличие соответствующего статуса, присвоенного системой здравоохранения, но дискриминация может осуществляться и по реальному состоянию здоровья вне зависимости от наличия или отсутствия этого статуса.

В законе КР от 27 апреля 2017 года № 63 «Об охране и защите от семейного насилия» используются понятия «гендерное равенство» и «гендерная дискриминация и насилие».

Следовательно, для формирования единообразного подхода в борьбе с дискриминацией, в том же абзаце ст. 3 законопроекта следует после слова «этнической» добавить слово «гендерной».

2. В п. «а» ч. 2 ст. 4 после слов «сепаратистская деятельность», следует добавить «, совершаемая насильственным путем», чтобы не создавать противоречия с УК КР.

3. Далее там же в перечне вариантов возбуждения розни встречаются подряд «этническая» и «национальная» рознь (вероятно, один термин восходит к Конституции, а другой – к Конвенции ШОС). В современном языке слова «этничность» и «национальность» могут означать как одно и то же, а именно этничность, так и разное, когда национальность понимается как гражданство. Это создает неясность в законе, которую следует тут же прояснить.

4. Далее, там же, «распространение экстремистских материалов» можно считать экстремистской деятельностью только в том случае, если речь идет о массовом распространении (путем публикации, рассылки, раздачи и т.д.), так как передача из рук в руки в единственном экземпляре либо не представляет существенной общественной опасности, либо делается вообще не в экстремистских целях.

Поэтому эти слова надо заменить на «массовое распространение экстремистских материалов».

Аналогичная поправка должна быть внесена в ст. 11, ч. 4 ст. 16 и ст. 20 законопроекта, а также в ст. 332 УК КР.

5. Далее в п. «б» перед слова «иных деяний» следует заменить на «иных противоправных деяний»

6. Вторую часть того же предложения, про международные договоры, предлагается удалить. В случае подписания международного договора соответствующие поправки обычно вносят в национальное законодательство и правоприменение осуществляется уже на основании положений национального законодательства.

7. В связи с ч. 5 ст. 4 следует внести дополнение в ст. 17, что при признании организации экстремистской, суду в тексте решения следует перечислить и описать ее символику и атрибутику, публичное использование которой в дальнейшем будет запрещено.

8. В ст. 11 «хранение» экстремистских материалов следует заменить на «хранение с целью массового распространения», чтобы не создавать противоречия с УК КР.

9. В той же статье содержится идея запрета распространения материалов, «авторами которых являются лица, осужденные в соответствии с международно-правовыми актами за преступления против мира и безопасности человечества». Хотя намерения авторов законопроекта здесь понятны, запрет сформулирован неудачно. Во-первых, таких осужденных очень много, и, таким образом, ни их список, ни тем более список их возможных произведений не известны ни правоохранительным органам КР, ни гражданам КР. Во-вторых, у многих из них вполне могли быть произведения, не имеющие никакого отношения к их преступлениям и соответствующим идеям, например, лирические стихи. В-третьих, многие лидеры нацистской Германии, включая Гитлера, не были осуждены ни Нюрнбергским, ни иными трибуналами.

По существу, материалы такого авторства, которые имеют реальные шансы на распространение и действительно заслуживают запрета, могут быть запрещены в обычном порядке на основании их содержания. Таким образом, формулировка, начинающаяся со слов «авторами которых являются лица…», избыточна и лишь создаёт дополнительную правовую неопределённость.

10. В ч. 5 ст. 16 содержится недостаточно четкая формулировка о «периодическом» обновлении списка. Вместо этого следует указать конкретный предельный срок актуализации этого списка – например, записать, что Генеральная прокуратура обновляет список в течение 7 рабочих дней с момента вступления в силу соответствующего судебного решения.

То же относится к ч. 8 ст. 19 об организациях.

11. В ст. 17, 18 используются и термин «предупреждение», и термин «предостережение». Для устранения путаницы следует остановиться на одном из этих терминов.

В целом, заметим, законопроект нуждается на финальной стадии в дополнительном редактировании и корректуре. Например, слово «экстремистский» и его производные в тексте часто написаны без последней буквы «с».

12. В ч. 1 ст. 18 стоит убрать слово «радикализация»: в политологическом или социологическом контексте понятно, о чем идет речь, но законодательство не дает определения этому термину и в целом он является здесь излишним.

13. В ч. 2 той же статьи стоит заменить оборот « при отсутствии признаков преступлений экстремистской направленности» на «при отсутствии состава преступления или правонарушения, являющегося экстремистской деятельностью» для большей определенности.